Aan het begin van 2026 vindt er in Afrika een stille verschuiving plaats. Volwassen rokers veranderen hun nicotinegebruik, maar het beleid loopt nog achter.

Van Nairobi tot Johannesburg en van Lagos tot Accra zijn rookvrije nicotinealternatieven, met name orale nicotineproducten en e-sigaretten, steeds vaker te vinden op informele markten, online en in de grensoverschrijdende handel. Deze verschuiving wordt niet gedreven door reclamecampagnes of druk vanuit de industrie. Het is grotendeels een consumentengedreven ontwikkeling, ingegeven door stijgende sigarettenprijzen, de uitbreiding van rookvrije omgevingen en een groeiend bewustzijn van de gezondheidsrisico's van roken.

Hoewel het consumentengedrag verandert, blijft het tabaksbeleid in een groot deel van Afrika gebaseerd op een kader dat zich uitsluitend richt op sigaretten.

Wetten ontworpen voor een andere tijd.

De meeste Afrikaanse tabakswetten werden meer dan tien jaar geleden opgesteld, toen sigaretten de nicotineconsumptie domineerden en niet-brandbare alternatieven nauwelijks aan bod kwamen in beleidsdiscussies. De focus van de regelgeving was duidelijk: het terugdringen van de prevalentie van roken door middel van reclameverboden, beperkingen op openbaar gebruik en accijnzen.

In 2026 worden diezelfde wetten opgerekt om producten te omvatten waarvoor ze nooit bedoeld waren.

Orale nicotineproducten worden vaak standaard als tabak geclassificeerd, identiek behandeld als sigaretten, of bevinden zich in een juridisch grijs gebied. In sommige landen zijn ze feitelijk verboden; niet vanwege duidelijk bewijs van schadelijkheid, maar omdat de wetgeving er simpelweg geen categorie voor biedt.

Deze achterstand in de regelgeving is niet langer een technisch probleem. Het beïnvloedt markten, handhavingsuitdagingen en de volksgezondheid in het hele continent.

Consumenten lopen vooruit op de regelgeving.

Ondanks de juridische onzekerheid maken volwassen consumenten al de overstap. Orale nicotineproducten zijn discreet, rookvrij en passen binnen de steeds strengere regels voor roken in openbare ruimten. Voor veel gebruikers vertegenwoordigen ze een praktische aanpassing in plaats van een politiek statement.

Omdat de regelgeving echter niet is meegeëvolueerd, vindt deze verschuiving grotendeels buiten de formele systemen plaats.

Producten komen op de markt zonder gestandaardiseerde etikettering, vermelding van ingrediënten of kwaliteitscontroles. Overheden verzamelen weinig gegevens, handhaven geen consistente leeftijdsgrens voor de verkoop en ontvangen geen belastinginkomsten uit producten die al op grote schaal worden gebruikt. Toezicht ontbreekt niet omdat de regelgeving zwak is, maar omdat deze ontbreekt.

Het gevolg is een groeiende kloof tussen hoe nicotine in de praktijk wordt geconsumeerd en hoe dit wettelijk wordt gereguleerd.

Waarom dit in cijfers belangrijk is

De inzet is niet abstract. Tabaksgebruik blijft een van de belangrijkste vermijdbare doodsoorzaken in Afrika, met honderdduizenden doden per jaar en een langdurige belasting voor de toch al overbelaste gezondheidszorg. Tegelijkertijd wordt geschat dat de illegale tabakshandel in verschillende Afrikaanse landen verantwoordelijk is voor 15 tot 25 procent van de sigarettenconsumptie, waardoor overheden aanzienlijke belastinginkomsten mislopen en handhavingsinspanningen worden ondermijnd. Waar nieuwe nicotineproducten worden verboden of niet gereguleerd, ontstaan al vergelijkbare patronen: informele toeleveringsketens, geen productnormen en geen leeftijdscontrole. Voor beleidsmakers is dit een bekend en kostbaar beleidsfalen dat zich in een nieuwe categorie herhaalt.

Andere regio's hebben met vergelijkbare uitdagingen te maken gehad en andere keuzes gemaakt. In delen van Europa erkenden regelgevers dat niet-brandbare nicotineproducten een aparte regelgeving vereisten. In plaats van algemene verboden introduceerden ze productnormen, leeftijdsbeperkingen, marketingcontroles en gedifferentieerde belastingstelsels. 

Het doel was niet deregulering, maar proportionaliteit: het reguleren van producten op basis van risico, met behoud van toezicht. Afrika hoeft deze modellen niet volledig over te nemen. Maar het volledig negeren van het principe van risicodifferentiatie brengt het risico met zich mee dat fouten die anderen al hebben gemaakt, worden herhaald.

Het gebruik door jongeren wordt vaak aangevoerd als de belangrijkste rechtvaardiging voor het beperken of verbieden van orale nicotineproducten. De bescherming van jongeren is een legitieme beleidsprioriteit. Het gelijkstellen van schadebeperking bij volwassenen met preventie bij jongeren ondermijnt echter beide doelstellingen.

De ervaring leert dat jeugdbescherming het sterkst is waar markten gereguleerd worden en niet ondergronds gaan. Leeftijdscontrole, detailhandelsvergunningen, sancties bij niet-naleving en beperkingen op marketing gericht op jongeren zijn allemaal afhankelijk van de wettelijke erkenning van de markt.

In 2026 gaat het debat niet langer over de vraag of orale nicotineproducten de Afrikaanse consument zullen bereiken. Dat is al het geval. De echte beleidsvraag is of deze producten binnen de wettelijke kaders zullen vallen of daarbuiten.